K287: Om teori och metod i försvarsprisindex (FPI)

Försvarsprisindex (FPI) är ett mått på “försvarsprisinflation” och har avgörande betydelse för tilldelningen av resurser till Sveriges försvarsmakt. Valet av beräkningsmetod har kallats “den osynlige beslutsfattaren” i svensk försvarspolitik. Det här inlägget handlar dock inte alls om försvarspolitik, utan tar blott upp FPI som ett intressant exempel på ett prisindex.

Att indexera priser innebär alltid att man gör en mängd teoretiska antaganden och metodologiska val, som ofta får högst politiska konsekvenser. Konsumentprisindex (KPI) används som mått på allmän inflation och vägleder inte bara Riksbankens räntepolitik, utan också förhandlingar om löner, pensioner och hyror. Försvarsprisindex (FPI) styr ”bara” den årliga uppräkningen av försvarsanslagen, men är metodologiskt intressant eftersom det är ett index som ska mäta priset på att producera den ekonomiska nyttigheten ”försvar”. Därmed kan det kasta ljus på metodologiska dilemman med bredare relevans, även för KPI och därmed även för möjligheten att mäta inflation. Jag kastade mig därför över några aktuella rapporter som handlar just om FPI och försvarsprisinflation.

• “Översyn av försvarsprisindex för materiel” (ESV 2010)
• “Försvarsmaktens ekonomiska förutsättningar: anslagstilldelning, kostnadsutveckling och priskompensation” (FOI 2014)
• “Defence investment cost escalation
  – A refinement of concepts and revised estimates (FFI 2015)
• “Försvarsspecifik inflation : teori och internationella tillämpningar” (FOI 2016)

Syftet med prisindex är “att mäta prisförändringar på en prestanda- och kvalitetsmässigt oförändrad eller likvärdig vara eller tjänst” (FOI 2014). Det stora dilemmat för all prisindexering är att den verkliga marknaden inte är kvalitetsmässigt oföränderlig. Tvärtom byts varorna hela tiden ut, nya modeller ersätter gamla modeller. Olika varor köps i olika proportioner och i det långa loppet skapas system där det sällan är så enkelt som att en vara ersätter en annan. För att mäta prisförändringar är det ändå nödvändigt att räkna om kvaliteterna till kvantiteter. Kort sagt måste man sätta ett pris på den förbättrade (eller försämrade) kvalitet som erhålls.

Varor och tjänster förändras över tid. Ju längre tidshorisont, desto svårare blir problemet. En liter bensin är nog samma vara i dag som för tio år sedan, liksom en hårklippning. Men med olika sorters tillägg eller ändrad reningsgrad i bensinen, respektive förändrad service vid frisörbesöket, kan även sådana produkter få ändrat innehåll över tiden. Ju mer komplexa produkterna är, desto större är vanligen problematiken att bestämma vad som är pris och vad som är volym. Vid längre tidsperioder kan jämförelsen ofta bli närmast meningslös.

(ESV 2010)

Kostnad är inte detsamma som pris. För statistikerna är kostnadsutvecklingen en produkt av två faktorer: volymutveckling och prisutveckling. Dessa kan ses som helt parallella med vad Marx kallade bruksvärde och bytesvärde. Om en vara – exempelvis en hårklippning – blir bättre i kvalitet, ska detta räknas som en ökad volym. Om hårklippningen samtidigt blir dyrare, gäller det att avgöra om detta bara är en följd av den ökade varuvolymen. Kostnadsutveckling minus volymutveckling är lika med prisutveckling. Vad statistikerna benämner som “pris” är alltså en kategori där man i princip ska ha “städat bort” alla kvaliteter i varan. För att mäta ut t.ex. KPI är det alltså nödvändigt att kvantifiera kvalitetsutvecklingen, just för att kunna räkna bort den.

Bruno Latour ville en gång förstå själva moderniteten som vilande just på en ständig “renhållningsprocess” som syftar till att skilja subjekt från objekt. I detta fall handlar det om att hålla isär politik och ekonomi. I den statliga budgetprocessen tjänar prisindexering syftet “att skilja ut inflation och löneöklningar i den totala förändringarna av kostnaderna inom en verksamhet, så att förhandlingar om anslag enbart ska avse reala förändringar.” (ESV 2010) Syftet med FPI är “att kunna låta politikerna koncentrera sig på reala volymförändringar snarare än på pris- och löneförändringar” (FOI 2016).

Hur ska man hantera kvalitetsutveckling på försvarsområdet? Att ett vapensystem blir kraftfullare är en kvalitetsförbättring i en sorts absolut mening. Men krig är en mycket relativ verksamhet. Vapensystemens kvaliteter existerar i praktiken bara i relation till motståndarens vapensystem. Relativistiskt betraktat blir en teknologisk kapprustning i grunden ett nollsummespel.

Utifrån detta sätt att se på saken kommer en kvalitetsförbättring i den försvarsmateriel som används att mötas av en motsvarande kvalitet hos motståndaren. På så sätt bli kvaliteten på försvarets slutprodukt oförändrad, trots att kvaliteten på insatsvaran har förbättrats.

FOI (2016)

I formuleringar som denna märks det ständigt närvarande antagandet att “kvaliteten på försvarets slutprodukt” i grunden är en kvantitet, som kan växa eller krympa, även om det saknas empiriska redskap för att fastställa dess storlek. Detta är än en gång intressant, för det är ett antagande som finns närvarande i alla försök att använda pengar som mått på “reell” ekonomisk utveckling.

På en grov nivå kan man säga att försvaret producerar den kollektiva nyttigheten försvar. Det är närmast en tautologi.

(ESV 2010)

Vad är då en “oförändrad produkt” när det gäller produkten “försvaret”?
För de flesta andra produkter är det den absoluta effekten av produkten som är intressant. Som konsument kan man utan förbehåll glädja sig åt en säkrare bil, en TV med klart skarpare bild, en ljudanläggning med bättre ljud osv. Vad gäller produkten “försvar” är det däremot den relativa effekten jämfört med en potentiell motståndare som är intressant. Om ett vapensystem med bättre eldkraft, räckvidd och skydd riskerar att förlora en strid det tidigare skulle ha vunnit som ett resultat av att motståndaren skaffat sig ännu kraftfullare vapensystem, så har ju försvarsprodukten minskat i relativ effekt, trots att den absoluta effekten har blivit större.
Utifrån detta resonemang kan det hävdas att en “oförändrad produkt” är en produkt med en oförändrad relativ effekt mot en potentiell motståndare, trots att produkten i absoluta termer har högre prestanda.
Detta reser frågan om pris- och lönekompensationen inom försvarsområdet ska kompensera kostnadsutveckling för en oförändrad relativ effekt mot en potentiell motståndare eller bara oförändrat absolut effekt.

(FOI 2014)

Det speciella med försvaret är att dess kvalitet måste bedömas i förhållande till “motståndaren”. Då måste man i slutändan också, för att mäta prisutvecklingen, ha en idé om vem motståndaren är. Ett övervaknings- eller vapensystem kan ju ha olika bra effekt beroende på om det används mot Ryssland, mot IS-terrorister eller mot en befolkning som gör uppror i ett krisläge. Här anas ett närmast schmittskt moment i den skenbart objektiva prisindexeringen: hur man mäter försvarets prisutveckling beror ytterst på vem som är den tänkta fienden.

Vissa av de författare som ingått i litteraturgenomgången, exempelvis Kirkpatrick (2008), hävdar dock att det är försvarseffekten jämfört med en potentiell motståndare som bestämmer den nytta som försvaret skapar. Han benämner försvarsmateriel som “tournament goods”

FOI (2016)

“Tournament goods” verkar inte vara något etablerat begrepp inom ekonomivetenskaperna, utan har mest använts ett fåtal gånger av försvarsekonomer. Men det är intressant att fundera på dess potentiella tillämpningsområde.

Tournament goods are goods that only have value when compared to the goods of other actors. A good example of a tournament good is football players. A football player has, as military equipment, no intrinsic value, but is valued when compared to the opponents players. There seem to be little research done on tournament goods, but some insight into the mechanics of tournament goods can be derived from Lazear and Rosen
(1981).
/…/
In case of military equipment, the difference in gain from winning and loosing could be quite large.
For essential equipment like fighter aircraft, the best fighter aircraft will give control of the air, hence the rank is essential. In this case we could expect quite high willingness to invest.
/…/
If television sets were a tournament good and, say, only the
50 per cent largest television sets of any block of apartments were working at any time, the prices of television sets would inevitably increase.

(FFI 2015)

Defence and Peace Economics heter en vetenskaplig tidskrift som för bara någon vecka sedan publicerade ett temanummer om försvarsinflation, med bidrag från bland andra Peter Nordlund vid FOI. Tidigare under 2016 stod han som en av tre författare till rapporten “Försvarsspecifik inflation” (FOI 2016), som tittade på försöken att mäta försvarets prisutveckling i andra länder. Där konstateras att prisutveckling i normala fall ska mätas i förhållande till en given “output”, men att alla är överens om det omöjliga i att mäta försvarets output “i form av försvarsförmåga, försvarseffekt, nytta eller liknande”.

• Det är svårt att över huvud taget definiera produktionen av försvar på ett sätt som tillåter mätning.
• Det är svårt att kombinera bredden av produktionen till ett enhetligt mått.
  /…/
  försvarseffekten är svår, eller kanske t.o.m. omöjlig att mäta i standardiserade enheter över tid.
  (FOI 2016)

Dessa skäl är intressanta, eftersom de i varierande grad fäller även för produktionen av många andra nyttigheter. Tänk t.ex. barnomsorg, utbildning eller kulturverksamheter. Även i dessa fall anses det allmänt vara svårt att mäta produktivitet, just eftersom produktivitet är ett mått på förhållandet input/output. I stället för att mäta output mäter man då input och gör antagandet att produktivitetsutvecklingen antingen är noll, eller att den följer någon sektor i ekonomin som förefaller lättare att mäta.

I beräkningen av FPI har man lagt in ett “produktivitetsavdrag” vars syfte är att stimulera Försvarsmakten till effektiviseringar. “Enligt detta produktivitetsavdrag förväntas Försvarsmakten ha samma produktivitetsavdrag som den privata, lönsamhetsdrivna sektorn.” (FOI 2014)

Eftersom FPI baseras på input och inte på output har det konstruerats som ett kompositindex, alltså en viktad sammansättning av icke-militära prisindex, som ska återspegla hur priserna utvecklas för “sammansättningen av arbetskraft, materiel, varor och tjänster som försvaret köper” (FOI 2014). Det är fråga om ett grovt försök till approximation som möter en massa problem inte minst i fråga om hur snabbt och kraftfullt som ändrade växelkurser ska få genomslag. Dessa detaljer är i sig inte särskilt intressanta. Det är däremot frågan om hur man kan mäta prisutveckling när det kommer till stora investeringar i infrastruktur som görs med mycket långa mellanrum:

Ett speciellt problem rörande mätning av priser som är aktuellt för försvaret gäller unika och stora produkter. Det rör varor som ofta tillverkas av en enda säljare för en enda köpare och dessutom nog så ofta vid ett enda tillfälle, eller åtminstone med så många års mellanrum att produktens kvalitet förändrats i så hög utsträckning att de inte är jämförbara. /…/ Det innebär att det i Sverige för många varor inom försvarsområdet i dagsläget inte är möjligt att fastställa vad som är pris respektive volym i den sammanlagda kostnadsförändringen.
Grunderna för prismätning /…/ är alltså i fallet försvarets inköp /…/ behäftat med allvarliga problem i samtliga led.

(ESV 2010)

Frågan är om inte den sista kommentaren är giltig för prismätning i allmänhet.