K236: “Offentlig-privat samverkan” som ett sätt att dölja en skuldsättning

Gårdagens inlägg om de svenska kommunernas skuldsättning fick en uppföljning på Flute. Både där och här diskuteras lite hur stor risken kan vara för en “svensk kommunekonomisk kris”.

Själv hade jag tänkt gå vidare i en lite annan riktning, genom att ifrågasätta själva skuldstatistiken. Det gäller inte bara kommunerna, utan även stater, företag och privatpersoner. Överallt bollas det med siffror på hur skuldsatta dessa är. Men i alla balansräkningar finns ett betydande godtycke: vissa åtaganden om framtida betalningar bokförs som skulder, andra inte.

Om du skaffar en ny mobiltelefon så är det högst troligt att du samtidigt tecknar ett tjänsteabonnemang med viss bindningstid. Du slipper undan med en blygsam handpenning för att få själva prylen, men måste fortsätta betala en viss summa per månad i ett, två eller tre år. Detta utgör i praktiken ett kreditköp som liknar den klassiska avbetalningshandeln och troligen görs förs en kreditupplysning. Men i formell mening skapas ingen skuld; transaktionen kommer inte att avspeglas i de officiella siffrorna på hushållens skuldsättning.

Samma slags “informella skuldsättning” har numera också gjort sitt inträde bland Sveriges kommuner och landsting. Det handlar om de affärer som brukar gå under namnet public-private partnership (PPP) eller private finance initiative (PFI). På svenska talar man ofta om “offentlig-privat samverkan”, vilket låter som en allmän beteckning på lagom mysig korporatism, fast det som avses är en specifik form av finansialisering. Här väljer jag i stället att använda förkortningen PPP för att understryka det specifika.

Det fiffiga med PPP är att exempelvis en kommun kan undvika att öka sin skuldsättning, som uppges i de årliga räkenskaperna. I stället för att låna pengar till en stor investering, kan kommunen låta ett privat företag ansvara för såväl finansiering som utförande och drift. Kontrakten som undertecknas brukar löpa i mellan 20 och 40 år. Under denna tid förbinder sig kommunen att betala löpande avgifter till företaget – ungefär som när du köper en mobiltelefon och förbinder dig att betala för ett abonnemang. Betalningarna bokförs nu inte som amorteringar, utan som betalning för en tjänst. Men så länge det finns en bindningstid i kontraktet, är effekten densamma som om kommunen eller du hade tagit ett banklån för att köpa något och därefter betala av lånet steg för steg.

PPP är särskilt vanligt i Storbritannien, där Tony Blair på 1990-talet omfamnade modellen helhjärtat. Resultatet har blivit att en allt större del av de brittiska skattepengarna nu går till att sköta betalningarna för dyra kontrakt på sjukhus och infrastruktur. Internationellt kan också nämnas att USA:s krigsmakt i hög grad har använt PPP för att finansiera sin krigföring i Afghanistan och Irak. Modellen har nu tagits över av svenska Försvarmakten.

Ett par svenska infrastrukturprojekt med PPP-finansiering är Arlandabanan och Öresundsbron. Jag har inte tittat på hur avtalen ser ut, men det finns olika varianter. Det är inte nödvändigtvis så att myndigheterna betalar av per tid, som vid en normal amortering. Man kan också betala per resenär, eller ge företaget rätt att själv ta ut avgifter för nyttjandet av t.ex. en bro eller en simhall. Då tillkommer ett större inslag av finansiell spekulation, där de privata intressenterna tar risken att gå med förlust om infrastrukturen skulle bli underutnyttjad eller otillgänglig. I praktiken handlar det för företagen om att förvandla riskerna till värdepapper som kan säljas vidare och försäkras på finansmarknaden.
Priset för att slippa risker blir en högre effektiv ränta, jämfört med om staten/kommunen själv hade lånat upp pengar för att investera i projektet. Nyligen konstaterade riksgäldsdirektör Hans Lindblad att PPP-projekt “riskerar att bli markant dyrare jämfört med om staten själv finansierar”.

Det verkligt ökända projektet är Nya Karolinska Solna (NKS), där Skanska utan konkurrens rodde hem ett avtal med Stockholms läns landsting. Enligt avtalet ska sjukhuset kosta 52 miljarder kronor över en 30-årsperiod, vilket är oerhört dyrt i jämförelse med andra avancerade sjukhusbyggen. Under året har soppan kring NKS granskats av SvD och det ser inte snyggt ut nånstans:

Stockholmslandstinget lämnade över ansvaret för att leda upphandlingen av jättesjukhuset till konsultbolaget PricewaterhouseCoopers, PWC.
PWC anlitades redan 2006 för att utreda vilken finansieringsmodell som skulle användas i Stockholm. Men de konsulter som fick uppdraget tillhörde de i världen som mest aktivt och under längst tid propagerat för användningen av OPS-finansiering av stora sjukhusprojekt. /…/
Från och med nu var det alltså även formellt konsulterna som styrde arbetet med att planera Sveriges hittills största byggaffär.
Genom den speciella konstruktionen med en särskild NKS-förvaltning – och en mycket hård affärssekretess – fick landstingets ordinarie finansavdelning nästan ingen insyn eller inflytande, trots att affären skulle komma att påverka landstingets finanser i decennier framöver. /…/
Som Uppdrag granskning tidigare kunnat visa, och som SvD tagit fram nya uppgifter kring, arrangerade PWC parallellt med detta även ett avancerat skatteupplägg i Luxemburg för Skanskas samarbetspartner i NKS, det brittiska riskkapitalbolaget Innisfree.

Stockholmslandstinget betalar en ränta på 11,66 procent på mångmiljardlånen som tagits upp av Skanska och det brittiska riskkapitabolaget Innisfree. Det ska jämföras med en ränta på 5-7 procent som landstinget vid tidpunkten betalade för andra stora lån.

Ännu ett stort PPP-projekt som omgärdats av mutor, skandaler och förlustsiffror är Friends Arena, som också råkar vara belägen i Solna. Vi noterade i förra inlägget att Solna är en kommun som ligger ganska lågt på listan över skuldsättning per invånare. Men dessa listor omfattar ju bara formell skuld, inte de åtaganden som gjorts t.ex. i PPP-projekt. Att få överblick över dessa är betydligt svårare och handlar kanske mer om juridiskt finlir än om att bolla siffror. Vi får nog bara konstatera att vi inte vet om det är Södertälje eller Solna som löper den största risken att bli till “Sveriges Detroit”.

The Economist beskrev för några år sedan PPP som ett sätt att skönmåla de offentliga balansräkningarna, “a way of massaging public-debt figures”. Men det betyder inte nödvändigtvis att det bakom skönmålningen finns en verklig siffra på skuldsättningen hos en kommun eller en stat. Snarare har finansialiseringen skapat en verklighet där skulden inte längre är objektivt mätbar. Detta får givetvis enorma konsekvenser för hur vi kan förstå ekonomisk politik och politisk ekonomi.

Nu rapporteras det att USA åter hotar att slå i sitt “skuldtak”, alltså den övre gräns för statsskulden som satts av kongressen. En fråga att fundera på är hur stora möjligheter som finns att (på kort sikt) kringgå sådana regler med PPP-liknande metoder, där man ersätter statlig upplåning med indirekt upplåning via företag, som får betalt för en “tjänst”.